פסק-דין בתיק ת"א 2517/00

1.         הליך זה עניינו בכספי ארנונה ששילם בנק יהב לעובדי המדינה (להלן - התובע) לעיריית ירושלים (להלן - הנתבעת), מיוני 1998 ועד לשנת 2000, מועד הגשת התביעה, ולטענת התובע נגבו ממנו שלא כדין. התובע מבקש להשיב לו סכומים ששילם, בסך של 2,803,370 ש"ח, בתוספת הפרשי הצמדה וריבית מיום הגשת התביעה ועד ליום התשלום בפועל, וכן הוצאות משפט בתוספת שכ"ט עו"ד ומע"מ כחוק. בנוסף הוא מבקש, שבית המשפט יצהיר כי יש להחיל על הנכס את החיוב המדורג, כשהוא מועלה בשיעור החוקי בלבד, מיום הגשת התביעה ואילך.

העובדות המוסכמות

2.         בהתאם לחקיקה הקיימת במשק מאז שנת 1985, רשות מקומית אינה רשאית להעלות את תעריפי הארנונה מעבר לשיעור שהותר לה על פי דין, או לשנות את צו הארנונה באופן שישפיע על שיעור הארנונה (להלן - חוקי ההקפאה).

אין מחלוקת, כי בחוק ההקפאה הראשון, סעיף 27א לחוק ההסדרים לשעת חירום במשק המדינה, תשמ"ו-1985, נקבע כי סכום הארנונה לא יעלה על 170%, אולם בעקבות בקשה מיוחדת שהפנתה לשר האוצר ושר הפנים, הנתבעת קיבלה אישור חריג להעלות את הארנונה עד ל-300% (להלן - אישור השרים).

כן מוסכם, כי עד שנת 1985, חיוב הארנונה לבנקים מצד הנתבעת, לפי צו הארנונה, היה "חיוב מדורג", אולם בשנת 1986 הנתבעת שינתה את צו הארנונה באופן ש"החיוב המדורג" הוחלף ב"חיוב אחיד", כך שסכום הארנונה עמד על 101.52 ש"ח לכל מ"ר. זאת, לעומת המצב הקודם, בו התעריף הועמד על 25.379 ש"ח למ"ר באשר ל-1,000 מ"ר הראשונים, 15.77 ש"ח באשר לשטח שבין 1001 ל-2000 מ"ר ו-13.059 באשר לשטח שמעל ל-2,000 מ"ר. עם זאת, במקביל לגביית הסכום המלא של מדרגת הסכום הגבוהה, נהגה הנתבעת לתת זיכויים בארנונה, בדרך של "הפחתת הגבלות".

3.         התובע, בנק לעובדי מדינה, הנו הבעלים והמחזיק של נכס הנמצא ברח' ירמיהו 80 בירושלים, הידוע בשם "בית יהב" ומשמש כבניין משרדים (להלן - הנכס החדש). משנת 1984 ועד שנת 1998, החזיק התובע בנכס ברח' הילל בירושלים משם ניהל את עסקיו (להלן - הנכס הישן). עד שנת 1998, כל עוד היה התובע בנכס הישן, התובע נהנה מזיכוי זה של "הפחתת הגבלות", לגבי השטח העולה על 1,000 מ"ר. אולם בשנת 1998, לאחר שעבר התובע לנכס החדש, הנתבעת סירבה להמשיך ולתת לתובע את זיכוי "הפחתת ההגבלות", בטענה שהיא לא מעניקה זיכוי זה לבעלי נכסים חדשים, ועד ליום הגשת התביעה, חויב התובע באופן אחיד בגין כל ה-4157 מ"ר, לפי תעריף ה"בנקים" שבצו הארנונה של הנתבעת, סך של 976 ש"ח למ"ר - התעריף המקסימלי בצו. 

גדר המחלוקת

4.         במקרה דנן קיימות מספר מחלוקות: האם אישור השרים להעלות את הארנונה ב-300% כלל את הרשות לבטל את החיוב המדורג ולהעמיד את הארנונה על תעריף אחיד, הגבוה ב-300% מהמדרגה הגבוהה שהייתה בחיוב המדורג; האם הזיכוי אותו מעניקה הנתבעת לנכסים ישנים, מוגבל לנכסים ישנים שהיו ברשות הבנקים עד שנת 85, או שמא עליה להעניק את הזיכוי גם במקרה של נכסים חדשים; והאם במקרה הספציפי שלפנינו קיים שיהוי מצד הבנק במידה המצדיקה את דחיית התובענה או, לכל הפחות, מצמצמת את חבות הנתבעת.

דיון

המצב המשפטי

5.         מטרת חקיקת חוקי ההקפאה הייתה למנוע מהרשויות המקומיות להגדיל את שיעורי הארנונה כראות עיניהן וללא פיקוח. כפי שציין השופט ריבלין ברע"א 3784/00 שקם בע"מ נ' מועצת עירית חיפה ואח' פ"ד נז(2) 481, 492-493 (להלן - פס"ד שקם):

"אשר לתכלית הסובייקטיבית של הוראות ההקפאה - אין מחלוקת כי הן נועדו לקיים את אינטרס הציבור בדבר הטלת מגבלות על העלאת תעריפי הארנונה המוטלת על ידי הרשויות המקומיות, וזאת בכדי למנוע השפעות שליליות על משק המדינה. על כוונת המחוקק להגביל את סמכות הרשויות המקומיות - ביחס לכלל הנכסים - להעלות את תעריפי הארנונה, בגין הנכסים שבתחומן, ניתן ללמוד מן האמור בדברי ההסבר להצעת חוק ההסדרים בשנת 1992 (הצ"ח 2143 תשנ"ג, עמ' 9--8)".

על התכלית הזו עמדה גם הפסיקה:

החוק לא התכוון לתת הגנה או לשריין זכות של נכס, אלא להטיל רסן על הרשויות המקומיות, שהיו נוטות להעלות את סכומי הארנונה פעם אחר פעם, כדי לממן את העלייה בהוצאות הרשות" (השופט י' זמיר בע"א 5746/91 החברה לכבלים ולחוטי חשמל בישראל בע"מ נ' המועצה המקומית בית שאן, פ"ד נ(3) 876, 878".

6.         כאמור, לא הייתה מחלוקת שרשות מקומית אינה רשאית להעלות ארנונה, אלא באישור שרי הפנים והאוצר. לפיכך, הנתבעת פנתה לשרים בשנת 1985 וביקשה העלאת ארנונה חריגה לאותה שנה (סעיף 3 בנספח ד' לתצהירו הראשון של משה לוי (להלן - לוי)). השרים אישרו העלאת זו וקבעו מפורשות באישור, הנושא כותרת "אישור חלקי לבקשת עיריית ירושלים לגביית שיעורי ארנונה כללית בשנת הכספים 1986", כי הנתבעת רשאית להעלות הארנונה ב-300%.  

7.         עד שנת 1992, נהג המחוקק להגביל את העלאת הארנונה בחוקים שונים, כל שנה באחוזים שונים שנקבעו בחוק. החל משנת 1992, נקבע כי ההגבלות על העלאת הארנונה יעוגנו בתקנות שיתקינו השרים, כשהסמכות להתקנת התקנות ניתנה בסעיף 9(א) לחוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), התשנ"ג-1992. בהתאם לסמכות זו, השרים יוכלו לקבוע בתקנות סכומים מינימאליים ומקסימאליים לארנונה שתוטל על ידי הרשויות המקומיות: